我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃進(jìn)度滯后原因有哪些？

      2019年，電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入了第四個(gè)年頭。按照我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，即“全國(guó)新開(kāi)工常規(guī)水電和抽水蓄能電站各6000萬(wàn)千瓦左右，新增投產(chǎn)水電6000萬(wàn)千瓦，2020年水電總裝機(jī)容量達(dá)到3.8億千瓦，其中常規(guī)水電3.4億千瓦，抽水蓄能4000萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量1.25萬(wàn)億千瓦時(shí)”的要求， 我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃時(shí)間和進(jìn)度都稍顯滯后。

　　水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國(guó)水電裝機(jī)超過(guò)了3.5億千瓦（其中抽水蓄能裝機(jī)約3000萬(wàn)千瓦），發(fā)電量1.24萬(wàn)億千瓦時(shí)。對(duì)照我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，2019年和2020年我國(guó)常規(guī)水電還應(yīng)投產(chǎn)近2000萬(wàn)千瓦，抽水蓄能投產(chǎn)約1000萬(wàn)千瓦。這些目標(biāo)經(jīng)過(guò)努力基本上都可以實(shí)現(xiàn)。然而，目前水電“十三五”規(guī)劃中，差距較大的是抽水蓄能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至“十三五”中期（2018年6月底），我國(guó)新開(kāi)工常規(guī)水電2838萬(wàn)千瓦，占47.3%；新開(kāi)工抽水蓄能1795萬(wàn)千瓦，僅占規(guī)劃的29.9%。

　　眾所周知，五年規(guī)劃中的裝機(jī)增長(zhǎng)，往往都是已經(jīng)開(kāi)工在建的項(xiàng)目，所以，一般來(lái)說(shuō)如果沒(méi)有特殊情況出現(xiàn)，裝機(jī)的增長(zhǎng)還是比較容易實(shí)現(xiàn)的。但是，規(guī)劃中新開(kāi)工的項(xiàng)目，往往受行業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響更大一些。

　　我國(guó)水電開(kāi)發(fā)大幅度降速的原因分析

　　客觀地說(shuō)，近年來(lái)我國(guó)的水電開(kāi)發(fā)確實(shí)遭遇到一些新問(wèn)題。首先是由于我國(guó)電力產(chǎn)能過(guò)剩，造成電力消納困難加劇。在火電機(jī)組利用小時(shí)大幅度下降的同時(shí)，我國(guó)水電棄水、風(fēng)電棄風(fēng)、光電棄光的（三棄）現(xiàn)象都十分嚴(yán)重。其中，由于水電的棄水主要集中在我國(guó)的四川和云南兩個(gè)水電大省，所以當(dāng)?shù)氐乃娖髽I(yè)損失巨大，從而嚴(yán)重影響了水電企業(yè)開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目的能力和積極性。例如，電網(wǎng)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)，2017年四川調(diào)峰棄水電量140億千瓦時(shí)，云南調(diào)峰棄水電量為125億千瓦時(shí)。但事實(shí)上，這些棄水量?jī)H僅是從電網(wǎng)調(diào)度的角度統(tǒng)計(jì)的調(diào)峰棄水，而對(duì)于水電企業(yè)來(lái)說(shuō)，更能反映棄水實(shí)際的是裝機(jī)棄水。據(jù)中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)統(tǒng)計(jì)，僅我國(guó)四川一個(gè)省2017年的裝機(jī)棄水損失已經(jīng)超過(guò)了550億元，比調(diào)峰棄水量足足高出400多億元。如此巨大的棄水損失對(duì)當(dāng)?shù)厮娖髽I(yè)來(lái)說(shuō)，幾乎是難以承受的。例如，某流域公司“十三五”前后三年的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，已經(jīng)從最初的50億元、20億元，到最后降到接近于零。

　　其次，“十三五”期間我國(guó)已經(jīng)不再沿用以往新建水電站的一站一價(jià)“成本加成”核定的上網(wǎng)電價(jià)，而是統(tǒng)一采用地區(qū)的平均上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。這種定價(jià)方式的改革雖然有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)降低成本、提高效益的積極性，但也使得一些開(kāi)發(fā)難度大、建設(shè)成本高、但長(zhǎng)期效益好的水電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)變得更為困難。水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的普遍特點(diǎn)就是初期的基本建設(shè)投資較大，但由于建成后沒(méi)有發(fā)電所需要的原料費(fèi)用，所以，還貸期過(guò)后的效益將會(huì)非常好。然而，如果一定要在20～30年內(nèi)完成項(xiàng)目的還貸，一些新建水電站的電價(jià)難免就要高一些。我國(guó)以往新建水電站的“成本加成”的電價(jià)政策，可以說(shuō)是一種克服水電開(kāi)發(fā)弊端的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　記得前幾年，國(guó)外的水電同行對(duì)我國(guó)水電的建設(shè)速度驚嘆不已，非常奇怪我國(guó)的水電投資怎么會(huì)如此之多。深入交流過(guò)后，才發(fā)現(xiàn)其實(shí)是當(dāng)時(shí)我國(guó)新建水電的上網(wǎng)電價(jià)政策，對(duì)我國(guó)水電開(kāi)發(fā)起到了保駕護(hù)航的作用。通過(guò)這種政策讓我國(guó)的電網(wǎng)企業(yè)成為了水電開(kāi)發(fā)的電價(jià)“蓄水池”，新電站在還貸期的電價(jià)雖然較高，但完成還貸的老電站電價(jià)普遍非常低。所以，我國(guó)水電的平均上網(wǎng)電價(jià)還是要比火電約低0.1元/每千瓦時(shí)。目前我國(guó)的水電開(kāi)發(fā)由于沒(méi)有了電價(jià)的“蓄水池”，所以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的難度逐步加大和移民環(huán)保的成本不斷上升，這些各國(guó)水電在發(fā)展后期都必然遭遇到的問(wèn)題，幾乎已經(jīng)成為我國(guó)水電開(kāi)發(fā)企業(yè)難以逾越的障礙。

　　總之，從宏觀上看雖然電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革，一定是有利于行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的，但是對(duì)于水電開(kāi)發(fā)必須要想辦法解決好水電企業(yè)的短期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核與國(guó)家、社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的矛盾。解決社會(huì)發(fā)展百年大計(jì)的問(wèn)題，通常不是某個(gè)具體企業(yè)力所能及的，而一定是政府的責(zé)任，一定要靠政府的規(guī)劃、政策。

　　根據(jù)我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃目前的執(zhí)行情況，有關(guān)研究機(jī)構(gòu)建議，對(duì)我國(guó)“十三五”水電規(guī)劃暫不作調(diào)整，對(duì)此筆者非常贊同。盡管按照目前的現(xiàn)狀繼續(xù)發(fā)展下去，我國(guó)水電的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)肯定是難以完成的。但是為了體現(xiàn)我國(guó)“積極發(fā)展水電”的能源政策，促進(jìn)和保障我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型，我們絕不應(yīng)該鼓勵(lì)和縱容我國(guó)水電開(kāi)發(fā)的大幅度降速。

　　我國(guó)可再生能源發(fā)展太快了嗎

　　當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)電力產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的原因，并不一定是某些輿論所宣傳的水電（包括風(fēng)、光）發(fā)展得太多了、太快了，也很可能是我們對(duì)能源轉(zhuǎn)型的理解出現(xiàn)了偏差。過(guò)去，我們只認(rèn)識(shí)到，只要大力發(fā)展可再生能源，就是在實(shí)施能源轉(zhuǎn)型。但是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)（例如“蘇州共識(shí)”）告訴我們，能源轉(zhuǎn)型的核心要義，是主體（化石）能源的變更。主體能源怎么樣才能變更？當(dāng)然一方面是要大力發(fā)展可再生能源，另一方面還必須要有化石能源的逐步減少和退出才能轉(zhuǎn)型。客觀地說(shuō)，我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型在這方面做得還不夠。迄今為止，在我國(guó)電力行業(yè)歷年發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能，仍然是燃煤發(fā)電。盡管我國(guó)煤電發(fā)展的增速也在迅速的下降，但是由于我國(guó)煤電規(guī)模的基數(shù)非常大，截至目前我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還只是相對(duì)的。

　　當(dāng)然，如果是為了保障國(guó)家的正常發(fā)展，即使是碳排放量有所增加也是必須的。不過(guò)，有點(diǎn)令人費(fèi)解的是，同樣是在2017年，我國(guó)由于電力產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致的可再生能源“三棄”電量，已經(jīng)超過(guò)了千億千瓦時(shí)。對(duì)于我國(guó)嚴(yán)重的“三棄”，不少人認(rèn)為是由于我國(guó)可再生能源的發(fā)展無(wú)序、增速過(guò)快，超過(guò)了市場(chǎng)的接受能力。但是，是不是也有可能是我國(guó)煤電發(fā)展的減速不及時(shí)、不到位，整個(gè)社會(huì)還缺乏煤電要逐步退出的意識(shí)所造成的呢？

　　在上述兩種看法中，目前占我國(guó)社會(huì)輿論主流的絕對(duì)是前者。在這種輿論的誤導(dǎo)下，我國(guó)的水電開(kāi)發(fā)大幅度減速，以及水電“十三五”規(guī)劃難以按期完成，是必然結(jié)果。但是，同時(shí)我們也必須注意到我國(guó)政府在國(guó)際社會(huì)上一再表示我國(guó)是“巴黎協(xié)定”最堅(jiān)定的支持者。我們靠什么來(lái)落實(shí)“巴黎協(xié)定”的承諾呢？當(dāng)然是大力發(fā)展包括水電在內(nèi)的非化石能源。

　　我們的國(guó)際承諾與我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型

　　這里需要說(shuō)明的是，在制定“十三五”規(guī)劃的時(shí)候，世界上還沒(méi)有確定“巴黎協(xié)定”。當(dāng)時(shí)，我國(guó)“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，是根據(jù)聯(lián)合國(guó)的2100年全球要實(shí)現(xiàn)凈零排放和我國(guó)政府的2020年和2030年的減排承諾而制定的。隨后，國(guó)際社會(huì)所通過(guò)的“巴黎協(xié)定”，實(shí)際上比聯(lián)合國(guó)的減排目標(biāo)又有了大幅度的提高。“巴黎協(xié)定”要求世界各國(guó)在本世紀(jì)下半葉，就要實(shí)現(xiàn)凈零排放。也就是說(shuō)，即使我們完美地實(shí)現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，我國(guó)的電力工業(yè)其實(shí)也只能滿(mǎn)足聯(lián)合國(guó)的減排目標(biāo)要求，而與“巴黎協(xié)定”的要求還有相當(dāng)大的差距。如果要實(shí)現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，我們應(yīng)該要超額完成我國(guó)“十三五”規(guī)劃中各項(xiàng)可再生能源的任務(wù)指標(biāo)。否則，我國(guó)連實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)的減排目標(biāo)和2030年的減排承諾都成問(wèn)題，更不用說(shuō)什么“巴黎協(xié)定”了。

　　全球很多著名能源研究機(jī)構(gòu)都普遍認(rèn)為，如果要實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)的減排目標(biāo)（2100年凈零排放），2050年各國(guó)的發(fā)電構(gòu)成中可再生能源至少要占到85%；要想實(shí)現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的目標(biāo)，2050年的發(fā)電能源中，應(yīng)該接近百分之百的使用可再生能源。各國(guó)到底能不能兌現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，其實(shí)現(xiàn)在都可以用本國(guó)的電力發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行檢驗(yàn)。對(duì)照我國(guó)當(dāng)前的電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前的電力發(fā)展和我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的減排承諾是脫節(jié)的。筆者認(rèn)為：這種局面不可能長(zhǎng)期的持續(xù)下去，隨著時(shí)間的推移，必須要做出選擇。要么也像美國(guó)一樣，公開(kāi)宣布我國(guó)退出“巴黎協(xié)定”；要么就完善我國(guó)能源電力轉(zhuǎn)型中的短板，加快我國(guó)煤電去產(chǎn)能的步伐，同時(shí)，為了滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的能源需求，更大力地發(fā)展我國(guó)的水電和各種非水可再生能源。

　　因此，在明知道完成我國(guó)水電“十三五”規(guī)劃難度很大的情況下，仍建議不調(diào)整規(guī)劃，而要求社會(huì)各界在剩下的兩年里努力克服當(dāng)前水電開(kāi)發(fā)的障礙、加大水電開(kāi)發(fā)力度，絕對(duì)是與我國(guó)對(duì)“巴黎協(xié)定”承諾的堅(jiān)定態(tài)度相一致的。作為水電工作者，我們十分清楚地知道，我國(guó)的資源稟賦完全可以支撐我國(guó)能源供給，在滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)足“巴黎協(xié)定”的成功轉(zhuǎn)型。

　　具體來(lái)說(shuō)，只要我們?cè)诶^續(xù)大力發(fā)展水電和各種非水可再生能源的同時(shí)，加快煤電去產(chǎn)能的步伐，我國(guó)在2050年的電力構(gòu)成中85%，甚至100%來(lái)自可再生能源，都是有可能辦到的。設(shè)想一下，我們首先要求把社會(huì)用電需求的增量全部留給可再生能源，在此基礎(chǔ)上，再努力逐步減少目前化石能源所承擔(dān)的發(fā)電份額。如果做不到這一點(diǎn)，還有什么理由批評(píng)我國(guó)水電和可再生能源發(fā)展得過(guò)快呢？總之，站在這個(gè)高度上看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題，絕不是可再生能源的發(fā)展無(wú)序和增長(zhǎng)過(guò)快，而是煤電的產(chǎn)能不僅不逐步退出，而且還要持續(xù)增長(zhǎng)。

　　新建水電站成本過(guò)高的問(wèn)題不難解決

　　目前我國(guó)水電發(fā)展的困境，除了市場(chǎng)問(wèn)題之外，還有開(kāi)發(fā)成本上升造成的新建電站電價(jià)過(guò)高的矛盾。通過(guò)前文分析，我們應(yīng)該知道即使是我國(guó)西南地區(qū)的水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成本急劇上升，也并非沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)大中型水電站的實(shí)際生命周期都不會(huì)少于數(shù)百年。按照100年、200年計(jì)算，我國(guó)西南地區(qū)的水電哪一個(gè)會(huì)沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力？遺憾的是我們的社會(huì)不會(huì)容許具體企業(yè)按照百年進(jìn)行成本核算。所以，對(duì)于我國(guó)西南地區(qū)的水電來(lái)說(shuō)，缺少的其實(shí)并不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而是一個(gè)國(guó)家層面的電價(jià)“蓄水池”。然而，相比我國(guó)實(shí)現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，建立一個(gè)這樣的電價(jià)“蓄水池”難度并不大。

　　抽水蓄能建設(shè)滯后的原因是能源轉(zhuǎn)型遇阻

　　從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，抽水蓄能開(kāi)工6000萬(wàn)千瓦的規(guī)劃目標(biāo)，幾乎是無(wú)法實(shí)現(xiàn)了。為什么結(jié)果會(huì)是這樣，這其實(shí)是與我們“十三五”的煤電控制目標(biāo)稍有突破緊密相連的。我國(guó)建設(shè)了太多的煤電廠，用大大低于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的利用小時(shí)的代價(jià)，取代了抽水蓄能的電網(wǎng)調(diào)峰作用。這樣一來(lái)，專(zhuān)門(mén)用來(lái)給電網(wǎng)調(diào)峰的抽水蓄能，還怎么可能發(fā)展建設(shè)好？實(shí)際上，我國(guó)規(guī)劃的抽水蓄能之所以這樣多，目的是不僅要給大量的非水可再生能源調(diào)峰，而且還要給核電、煤電等適合連續(xù)發(fā)電的電源提供服務(wù)，提高核電、煤電的發(fā)電效率。但是，面對(duì)太多的煤電廠不斷投產(chǎn)的壓力，抽水蓄能的現(xiàn)實(shí)發(fā)展也只能為此讓路。

　　我們承認(rèn)，世界各國(guó)在電力轉(zhuǎn)型、煤電退出的過(guò)程中讓即將退役的煤電廠通過(guò)適當(dāng)?shù)母脑斐袚?dān)一些調(diào)峰作用，不僅是普遍的，而且也是經(jīng)濟(jì)的、可行的。但是這樣做的前提，絕對(duì)應(yīng)該是已經(jīng)開(kāi)啟了煤電去產(chǎn)能的步伐。而像我國(guó)這樣，在煤電至今仍然是發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能品種的情況下，如果還大力提倡煤電機(jī)組進(jìn)行調(diào)峰，結(jié)果除了為那些無(wú)序發(fā)展的煤電披上合法的外衣之外，當(dāng)然就是要取代抽水蓄能的作用、擠占抽水蓄能的市場(chǎng)空間、制約抽水蓄能電站的發(fā)展。

　　我國(guó)水電規(guī)劃中抽水蓄能建設(shè)的執(zhí)行狀況，其實(shí)就是我國(guó)能源轉(zhuǎn)型艱難現(xiàn)狀的真實(shí)寫(xiě)照。如果能源轉(zhuǎn)型的力度不夠，控制不住無(wú)序發(fā)展的煤電，其結(jié)果一定就是抽水蓄能發(fā)展不起來(lái)。

　　結(jié) 語(yǔ)

　　總之，能否落實(shí)我國(guó)水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃，意義非常重大。眾所周知，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體是黨的十九大提出來(lái)的重要目標(biāo)。我們不能否認(rèn)，目前全世界最重要、公認(rèn)的人類(lèi)命運(yùn)共體，就是人類(lèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的“巴黎協(xié)定”。當(dāng)前，我國(guó)水電“十三五”規(guī)劃是否進(jìn)行調(diào)整，其實(shí)是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體和維護(hù)行業(yè)發(fā)展既得利益的一種博弈。幸運(yùn)的是，水電和非水可再生能源的行業(yè)利益和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體是一致的。目前，我們之所以還要堅(jiān)持“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，堅(jiān)持積極發(fā)展水電的信心，是因?yàn)槲覀兿嘈牛麄€(gè)社會(huì)總有一天會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前的國(guó)際承諾和能源電力行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況是矛盾的，而讓電力行業(yè)的發(fā)展與我們的對(duì)外承諾統(tǒng)一起來(lái)的這種巨變，隨時(shí)都可能到來(lái)。這種巨變，一定會(huì)要求我們更大力地加速我國(guó)水電和各種可再生能源的發(fā)展。

　　本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年02期，作者系中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)
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